Центр стратегических разработок опубликовал доклад о состоянии и путях развития сферы водоснабжения и водоотведения в России
Центр стратегических разработок (ЦСР) опубликовал доклад «Сфера водоснабжения и водоотведения в России: текущее состояние и пути развития».
Доклад подготовлен Центром экономики отраслей ТЭК и Центром зеленой экономики и энергетики ЦСР.
В докладе рассмотрены текущие тренды развития сферы водоснабжения и водоотведения (ВиВ) в России, выделены основные проблемы функционирования отрасли и предложены пути их решения за счет различных вариантов реформирования и привлечения инвестиций.
Основные выводы доклада:
Текущие тренды в отрасли
В сфере ВиВ в России представлены несколько тысяч организаций, что требует соответствующих подходов к регулированию и реформированию.
По состоянию на 2022 год в России в сфере ВиВ функционировало более 4,3 тыс. компаний (3,8 тыс. - в водоснабжении, 2,7 тыс. - в водоотведении), примерно 2,2 тыс. организаций оказывают оба вида услуг. Объем рынка регулируемых услуг ВиВ составляет около 490 млрд. руб. в год (консервативная оценка выручки организаций).
За 20 лет в России значительно вырос уровень обеспеченности водопроводом и канализацией. За 2000–2023 гг. в России доля жилищного фонда (по площади) с водопроводом выросла с 73% до 87% (город – 93%, село – 69%), с водоотведением (канализацией) – с 69% до 82% (город – 91%, село – 57%). Это является высоким результатом, однако показатели уступают развитым странам, где охват приближается к 100%.
В ряде регионов и небольших городах сохраняется проблема низкого уровня охвата водопроводом и канализацией, что влияет на качество жизни. В 2023 году в 14 регионах России охват жилплощади водопроводом составил менее 70%, а в пяти регионах – менее 60%, в 20 регионах до 30% жилплощади не было оборудовано канализацией. Особо остро стоит вопрос низкой обеспеченности канализацией в сельских населенных пунктах и в некоторых небольших городах.
Отмечается высокий уровень сетей ВиВ, нуждающихся в замене, и износа основных фондов, что снижает эффективность в отрасли. По официальным данным (Росстат), в ВиВ в среднем по стране 43-46% сетей нуждается в замене, показатель не снижается в последние годы.
Однако альтернативные данные (опрос ЦСР организаций ВиВ) свидетельствуют о более высоких значениях – 60% и более. Это вызывает существенные утечки и неучтенный расход воды (23% от объема отпуска воды в среднем по стране и более 30% в 24 регионах), что негативно сказывается на общей эффективности отрасли и финансово-экономическом положении организаций в сфере ВиВ.
По данным Росстата, износ основных фондов в сфере водоснабжения в России в 2021 году составил 44% и имел тенденцию к снижению с 2010 года (-9 п.п.). Однако опрос ЦСР организаций ВиВ выявил намного больший уровень износа основных фондов – 68% (наибольшие показатели у небольших водоканалов), а более половины опрошенных водоканалов указали на рост уровня износа основных фондов за последние 10 лет.
Текущие темпы замены сетей ВиВ являются низкими и не позволят снизить уровень износа и улучшить ситуацию в отрасли. Ежегодный объем замены сетей в ВиВ в России в последние годы составлял 0,9-1,1% от общей длины сети в водоснабжении и 0,3-0,4% - в канализации, что с учетом текущего состояния и срока жизни сетей не позволяет решить проблему их высокого уровня износа. Для изменения ситуации необходимо обеспечить ежегодную замену 3% и более сетей (около 3% до 2030 года и более 5% после 2030 года), что потребует масштабных инвестиций.
Данные Росстата указывают на резкое снижение аварийности в секторе ВиВ за последние 15-20 лет и низкий удельный уровень аварийности, но это не подтверждается данными организаций ВиВ. Различия в данных и оценках могут быть вызваны отсутствием универсальных подходов к определению понятия аварий.
Росстат по стране в целом фиксирует резкое снижение количества аварий в ВиВ в последние 15-20 лет (более чем на 60-70%), однако данные организаций ВиВ (опрос ЦСР) свидетельствуют об отсутствии явного тренда по снижению количества аварий в последние 5-10 лет. Так, 55% участников опроса ЦСР отметили рост за 2013-2022 гг. количества аварий на 2% и более в сфере водоснабжения и только 35% заявили о снижении показателя. В сфере водоотведения о существенном снижении количества аварий заявил лишь каждый седьмой респондент. При этом удельный уровень аварийности в сфере ВиВ по данным Росстата на порядок ниже оценок по данным ЕИАС ФАС России.
Технологическая отсталость сказывается на низком уровне очистки сточных вод, где ситуация не улучшается. В России доля сточных вод, очищенных до нормативных значений, в последние годы не имеет положительной динамики и в среднем по стране находится на уровне 45-47%.
Тарифы, инвестиции и финансовое положение организаций ВиВ
Тарифы на воду в России повышаются на уровень ниже инфляции, что ограничивает инвестиционные возможности организаций ВиВ.
В России за 2013–2023 гг. тарифы на холодное водоснабжение выросли на 76%, на водоотведение – на 89%, что ниже уровня накопленной инфляции (+99%). Индексация тарифов, которые являются основным источником доходов, на уровень ниже инфляции не позволяет организациям ВиВ существенно расширить инвестиции в модернизацию.
Инвестиции в ВиВ в России в последние годы растут, однако этих объемов не хватит для коренного изменения ситуации в отрасли. В 2023 году по сравнению с 2014 ггодом объем инвестиций в ВиВ в фактических ценах вырос в 2,1 раза, а в постоянных ценах 2014 года – на 6% (в водоснабжении снижение на 8%, в водоотведении рост на 31%). За трехлетние периоды объем инвестиций в ВиВ (в ценах 2014 года) оказался максимальным в 2021–2023 гг. (421 млрд. руб.), что на 48% больше показателя за 2017–2019 гг. и на 26% превышает показатель за 2014–2016 гг., что свидетельствует о повышении инвестиционной активности в сфере ВиВ в последние годы.
Текущие инвестиции в ВиВ в несколько раз меньше требуемых объемов для ускоренной модернизации отрасли. В 2023 году объем инвестиций в основной капитал в ВиВ в России составил 299 млрд. руб., что в четыре раза ниже оценок ЦСР по объему требуемых инвестиций для обновления объектов и сетей ВиВ необходимыми темпами, заданными в стратегических документах.
На сегодняшний день регулируемая деятельность организаций ВиВ в России в целом является убыточной. По оценке ЦСР на основе данных ЕИАС ФАС России, суммарная себестоимость оказываемых организациями ВиВ услуг превышает выручку от регулируемой деятельности как минимум с 2018 года (ранее данные в таком разрезе не собирались). Сальдо валовых прибылей и убытков всех организаций отрасли в 2022 году составило -54 млрд руб. (по консервативным оценкам). Положительную валовую прибыль имели только 18% организаций, оказывающих услуги холодного водоснабжения, и 22% организаций, оказывающих услуги водоотведения. Только 16% организаций, оказывающих услуги холодного водоснабжения, и 18% организаций, оказывающих услуги водоотведения, имели положительную чистую прибыль.
Основная причина убыточности в сфере ВиВ – опережающий рост себестоимости оказания услуг по сравнению с ростом тарифов. Такая ситуация наблюдается в большинстве организаций ВиВ и актуальна для большинства регионов России. В первую очередь, это касается таких компонентов себестоимости, как оплата труда и расходы на электроэнергию. Причина этого может заключаться не только в непосредственном росте заработных плат и цен на электроэнергию более высокими темпами, но и в несоответствии фактических расходов и расходов, учитываемых регулирующими органами при расчете НВВ для организаций ВиВ. Дополнительно на убыточность влияет увеличивающаяся с каждым годом накопленная просроченная дебиторская задолженность, а также растущие требования регуляторов по очистке воды.
Механизмы поддержки и социально-экономические эффекты
Проведенные реформы в смежных отраслях ЖКХ дают положительные эффекты в росте инвестиций и качестве оказания услуг, однако использованные подходы могут найти ограниченное применение в сфере ВиВ. Изменения в смежных отраслях ЖКХ в части тарифообразования (адресная поддержка отдельных категорий потребителей, либерализация ценообразования, особые условия техприсоединения и пр.) способствовали росту инвестиций и/или повышению качества оказания услуг при умеренном росте тарифной нагрузки на потребителей и могут быть рассмотрены для использования в сфере ВиВ с учетом особенностей отрасли.
В качестве возможных изменений целесообразно рассмотреть: а) дерегулирование сферы ВиВ и внедрение механизма ценообразования, предполагающего установление предельной цены на услуги ВиВ и формирование цены для потребителей на основе соглашения сторон, б) постепенный переход от ограничения темпов роста тарифов для потребителей к формату адресной поддержки нуждающихся групп потребителей и рыночного ценообразования для прочих категорий потребителей.
Концессионные соглашения – эффективный инструмент для определенных случаев в сфере ВиВ, но в целом механизм сталкивается с рядом проблем.
Опрос организаций ВиВ – концессионеров показал, что высокие объемы затрат при реализации концессионного соглашения невозможно покрыть за счет тарифной выручки и, как следствие, выполнить его условия, что ведет к прекращению действия соглашения раньше срока. Также в число барьеров для расширения использования данного инструмента в сфере ВиВ организации отрасли называют: а) невозможность внесения изменений по согласованию сторон между концессионером и концедентом без согласия антимонопольного органа, б) нерегламентированность сроков согласования условий соглашения с третьей стороной (субъектом Российской Федерации), в) неготовность кредитных организаций финансировать концессионные соглашения, невыгодные или сложно выполнимые условия кредитования, требующие заключения прямых соглашений между банками и субъектами Российской Федерации, в которых публичная сторона снижает риски для банка. В Государственную Думу внесен законопроект, направленный на повышение эффективности данного механизма (однако его рассмотрение откладывается).
Государство реализует различные программы и меры поддержки в ВиВ, но они недостаточны для существенного изменения ситуации в отрасли.
Поддержка осуществляется посредством различных механизмов (субсидии, кредиты на льготных условиях, специальные бюджетные и казначейские кредиты, размещение облигаций). По оценкам ЦСР, в период 2019-2024 гг. по государственным мерам поддержки было выделено почти 1,1 трлн. руб., что в несколько раз меньше объема необходимых средств для существенного снижения износа в ВиВ. Кроме того, существующие меры предполагают строгие требования к софинансированию проектов, которые не могут быть выполнены большинством предприятий отрасли (согласно данным опроса ЦСР организаций ВиВ).
Социально-экономические эффекты от деятельности организаций ВиВ существенно зависят от форм собственности на производственные объекты. Анализ эффектов от реализации операционной и инвестиционной деятельности за 2018- 2022 гг. показывает более высокий удельный вклад в экономику (создание добавленной стоимости в расчете на кубометр воды) организаций ВиВ с государственной формой собственности – как в сфере водоснабжения (в 1,2-1,7 раза в среднем за период по сравнению с организациями-концессионерами и «частниками»), так и в сфере водоотведения (в 1,2- 2,2 раза). При этом устойчивая положительная бюджетная эффективность отмечается только у организаций, заключивших концессионные соглашения.
Частные организации показывают более высокий уровень качества оказываемых услуг в обеих сферах (как в части сроков техприсоединения к сетям ВиВ, так и надежности водоснабжения). Однако в части энергосбережения лидеры разные: в водоснабжении – частные компании (0,58 кВт-ч/куб. м поданной в сеть воды против 0,8 кВт-ч/куб. м у концессионеров и государственных организаций), а в водоотведении – государственные (0,49 кВт-ч/куб. м принятых у потребителей сточных вод против 0,53-0,59 кВт-ч/куб. м у концессионеров и частных организаций).
Инвестиции в ВиВ: потребности и предлагаемые механизмы
По оценке ЦСР, в России потребность в инвестициях в модернизацию объектов и сетей ВиВ в зависимости от сценария может составлять 5,5-13,6 трлн. руб. за период 2025-2035 гг. (в ценах 2024 года) в рисковом и базовом сценариях. Действующих тарифов наряду с существующими мерами поддержки недостаточно для покрытия инвестиционных потребностей для модернизации сетей и иных объектов ВиВ, отрасль характеризуется низкой инвестиционной привлекательностью.
Развитие механизмов стимулирования инвестиций возможно с повышением тарифов для инвестиций, с созданием стимулов к повышению эффективности операционной деятельности организаций, а также при условии значительного привлечения бюджетных средств и внебюджетных источников. При этом акцент на привлечении средств необходим на объекты и сети малых городов и сельских поселений, в которых зачастую наиболее сложная ситуация с привлечением инвестиций в модернизацию. Для эффективной реализации мер необходимо иметь качественную информацию о текущем состоянии и достоверные оценки о требуемом объеме инвестиций в каждый из объектов.
Для привлечения дополнительных инвестиций в ВиВ предлагается рассмотреть следующие возможные механизмы:
1. Развитие механизма регуляторного контракта/соглашения в ВиВ с одновременным предоставлением возможности использования предельных тарифов (price cap) – для предоставления более значительных возможностей региону при формировании повышенного тарифа взамен на инвестиции в модернизацию со стороны организаций в сфере ВиВ (с учетом социально-экономической ситуации конкретной территории).
2. Расширение мер поддержки со стороны государства (на федеральном и региональном уровнях) в рамках механизма регуляторного контракта/соглашения – продление федеральных проектов с увеличением суммарного финансирования проектов со стороны федерального уровня со снижением уровня софинансирования проектов из внебюджетных источников; вложения капитальных грантов или субсидий со стороны регионов.
3. Развитие механизма частичной приватизации сетей ВиВ и иных объектов.
4. Расширение адресных субсидий для населения на оплату ЖКУ (при росте тарифов для частичного покрытия инвестиционных расходов и доли расходов на ЖКУ в расходах населения на фоне низкого роста реальных доходов населения).
Фото: roscomsys.ru
