Потенциал водного и градостроительного законодательства для совершенствования охраны водоисточников (на примере Ленинградской области)

Одной из причин неудовлетворительного качества питьевой воды в регионе является высокий процент источников централизованного питьевого водоснабжения, несоответствующих санитарно-эпидемиологическим требованиям. Санитарное неблагополучие водоисточников в основном обусловлено как отсутствием зон их санитарной охраны или несоблюдением требований к их организации, так и недостатками в нормативно-правовом обеспечении их защиты, которые существуют как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Ключевые слова: водоснабжение, питьевая вода, зоны санитарной охраны водоисточника, особо охраняемые территории.

Комплексное развитие территории Ленинградской области, состояние здоровья ее жителей в высокой степени зависит от такого природного ресурса как вода. Однако в водохозяйственном комплексе региона имеют место нерешенные вопросы, связанные с неудовлетворительным состоянием водных объектов и несоблюдением требований водного, градостроительного и санитарного законодательства.

Неудовлетворительное состояние водных объектов региона подтверждают данные лабораторных исследований: доля проб воды источников централизованного водоснабжения, не соответствующих гигиеническим нормативам по санитарно-химическим и микробиологическим показателям, в 2015 году увеличилась в сравнении с 2014 годом до 39,9% и 16,4% соответственно.

Потенциал водного, градостроительного и санитарного законодательства предлагается рассмотреть, оценивая их значение для функционирования двух зависимых друг от друга блоков: один связан с управлением водохозяйственным комплексом, другой - с охраной водных объектов, используемых в качестве источников питьевого водоснабжения.

В основе первого блока лежат законодательные и нормативные акты, принятые как на федеральном, так и на региональном уровнях.

К ведущему нормативному правовому акту, являющемуся законодательной основой, относится Водный кодекс РФ (ВК), который провозглашает следующие принципы водных отношений (статья 3): значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека; приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяй6 ственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования [1]. Согласно требованиям статьи 33 ВК схемы комплексного использования и охраны водных объектов разрабатываются в целях определения допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты, определения потребностей в водных ресурсах в перспективе и др.

В федеральном законе «О водо6 снабжении и водоотведении» (статья 3) объявлено, что государственная политика в сфере водоснабжения и водоотведения направлена на достижение ряда целей, включая: охрану здоровья населения и улучшения качества жизни населения путем обеспечения бесперебойного и качественного водоснабжения и водоотведения; обеспечение развития централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения путем развития эффективных форм управления этими системами [2]. Схемы водоснабжения и водоотведения должны содержать прогнозные балансы потребления горячей, питьевой, технической воды, количества и состава сточных вод сроком не менее чем на 10 лет с учетом различных сценариев развития поселений, городских округов (статья 38).

Градостроительный кодекс РФ (ГрК) основывается на принципах, включая (статья 2): обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности [3]. ГрК является законодательной основой подготовки схемы территориального планирования субъектов РФ, схемы территориального планирования муниципального района, которые должны разрабатываться с учетом имеющихся и утвержденных эксплуатационных запасов природных вод.

Также законодатель четко определил, что рациональное решение проблемы питьевого водоснабжения населения возможно только на государственном и муниципальном уровнях, а экономия средств на водозаборах, имеющих надежный и достаточный источник водоснабжения, может быть обращена на развитие водопроводов и разводящей сети.

Наконец, в Водной стратегии РФ на период до 2020 года заявлено, что основными направлениями действий, обеспечивающими снижение антропогенной нагрузки на водные объекты, являются: сокращение поступления в водные объекты загрязняющих веществ в составе сточных вод путем строительства и реконструкции очистных сооружений на предприятиях промышленности и жилищно-коммунального хозяйства, организация и очистка поверхностного стока с селитебных территорий и промышленных площадок, обустройство зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения и водоохранных зон водных объектов, осуществление противоэрозионных мероприятий на землях сельскохозяйственного назначения [4].

Водную стратегию предполагалось реализовать в два этапа. В рамках первого этапа (2009 - 2012 гг.) создавались условия для устойчивого развития водохозяйственного комплекса и предусматривалась реализация мероприятий по следующим направлениям: совершенствование нормативной правовой базы в сфере использования и охраны водных объектов; совершенствование системы государственного управления водохозяйственным комплексом; создание надежных механизмов, обеспечивающих внедрение инновационных технологий по рациональному водопользованию, а также усиление охраны и улучшение качества вод в водных объектах; разработку и принятие эффективной организационной модели по реализации мероприятий стратегии. Для выполнения Водной стратегии была принята федеральная целевая программа (ФЦП) «Чистая вода» на 2011-2017 гг. и ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса РФ в 2012-2020 годах», в которых в качестве одного из основных направлений реализации названо совершенствование системы государственного регулирования сектора водоснабжения и водоотведения.

В соответствии с уставом НТС «Водные проблемы Санкт-Петербурга и Ленинградской области» нами осуществлялся анализ, оценка и разработка научно обоснованных предложений по решению организационных проблем водохозяйственного комплекса региона. С этой целью был подготовлен и направлен как в комитет по жилищно6коммунальному хозяйству и транспорту Ленинградской области, так и в комитет экономического развития и инвестиционной политики Ленинградской области проект ТЗ на разработку Концепции сбалансированного развития систем водоснабжения и водоотведения. В проекте ТЗ было предусмотрено проведение экспресс-аудита всех районов области, что позволило бы сделать выбор оптимального вектора их развития, учитывающего источник централизованного водоснабжения (подземный, поверхностный), качество природной воды (особенно по химическим веществам 162 класса опасности), расстояние от головного сооружения до потребителей (плечо подачи), объемы водопотребления (хозяйственно-бытового, промышленного, сельскохозяйственного), объемы сточных вод разного происхождения, водоприемники и другие условия.

Ранее системный подход был реализован применительно к территориям Ленинградской области, прилегающим к Санкт-Петербургу, путем ориентации на Генеральную схему (на основе строительства Новоладожского водовода и существующего Невского водовода) и водоотведения на территории муниципальных образований: Всеволожский муниципальный район, Ломоносовский муниципальный район, Гатчинский муниципальный район и Тосненский район Ленинградской области (далее - Генеральная схема), которая утверждена постановлением правительства Ленинградской области 21.10.2008 № 322 [5].

Главным звеном Генеральной схемы планировался водозабор, расположенный на Ладожском озере, отвечающий санитарно-гигиеническим требованиям и достаточный по ресурсам. Первая очередь строительства Новоладожского водовода предусматривала обеспечение водой объектов, расположенных во Всеволожском районе. Вторая очередь, предполагающая соединение с помощью дюкера Новоладожского водовода с Большим Невским водоводом, должна обеспечить водой Ломоносовский, Тосненский, Гатчинский и Кировский районы.

В Генеральной схеме также предложено проектирование и строительство канализационных коллекторов вдоль южного и северного берега Финского залива за пределы защитных сооружений, обустройство головных очистных сооружений и организацию рассеивающего выпуска в акваторию залива.

На сайте комитета по жилищно6 коммунальному хозяйству и транспорту размещена государственная программа, утвержденная правительством Ленинградской области от 14.11.2013 №400 «Обеспечение устойчивого функционирования и развития коммунальной и инженерной инфраструктуры и повышение энергоэффективности в Ленинградской области» (E-mail: gkh.lenobl.ru). В ее состав включена подпрограмма «Водоснабжение и водоотведение Ленинградской области», финансирование которой в 2014-2018 гг. должно составить несколько миллиардов рублей. В подпрограмме приведен прогноз развития систем водоснабжения и водоотведения: к 2018 году доля населения области, обеспеченного качественной питьевой водой, увеличится до 78,5 %, а объем сточных вод, пропускаемых через очистные сооружения, - до 95%. Однако данные о водопотреблении промышленных и сельскохозяйственных объектов не представлены. Также в подпрограмме отсутствуют ссылки на основные положения Генеральной схемы и не предусмотрена разработка концепции сбалансированного развития централизованных систем водоснабжения и водоотведения.

По итогам 2016 года на территории Ленинградской области муниципальными образованиями в рамках исполнения поручения президента РФ разработаны и утверждены 193 (98,5%) схемы водоснабжения и водоотведения. Однако на территории трех муниципальных образований (Горбунковское, Колтушское, Куйвозовское сельские поселения) утвержденные схемы водоснабжения и водоотведения до настоящего времени отсутствуют. Данное обстоятельство не только снижает рейтинг субъекта, но и препятствует дополнительному привлечению средств федерального бюджета на развитие систем водоснабжения и водоотведения в Ленинградской области, т.к. наличие 100% утвержденных схем является обязательным условием. Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры по итогам 2016 года имеет 121 муниципальное образование Ленинградской области. Низкими темпами муниципальные образования осуществляют разработку и утверждение документов территориального планирования (генеральные планы): по итогам 2016 года лишь 142 (73%) из них имеют утвержденные генеральные планы, что также является сдерживающим фактором для развития территорий.

Функционирование второго блока, связанного с охраной водных объектов, также регламентируется большим числом нормативных правовых актах. Актуальность проблем этого блока подчеркивает такой факт: в Ленинградской области почти 50% водоисточников не имеют охранной территории, поэтому происходит систематическое загрязнение под6земных водоносных горизонтов и поверхностных водоемов.

В ВК (статья 3) объявлено о приоритете охраны водных объектов перед их использованием. В статье 59 сообщается, что на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не допускается размещать отходы производства и потребления, кладбища, скотомогильники и иные объекты, оказывающие негативное воздействие на состояние подземных вод.

В ГрК включен принцип - осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

В статье 18 федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» сообщается, что проекты округов и зон санитарной охраны (ЗСО) водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам [6]. Границы и режим ЗСО источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды», развивая положение статьи 42 Конституции РФ о праве каждого на благоприятную окружающую среду, в качестве одного из принципов охраны окружающей среды объявляет «ответственность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях» (статья 3) [7]. Действие этой статьи в полной мере распространяется на водные объекты - источники питьевого водоснабжения.

Наконец, в ФЦП «Чистая вода» на 2011-2017 гг. и ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса РФ в 2012- 2020 годах» отмечается, что сложившаяся кризисная ситуация в области питьевого водоснабжения обусловлена высоким уровнем негативного антропогенного воздействия на водные объекты и недостаточностью мероприятий по охране источников питьевого водоснабжения.

Высокий процент источников централизованного питьевого водоснабжения, не соответствующих санитарно-эпидемиологическим требованиям, является одной из причин неудовлетворительного качества питьевой воды. Санитарное неблагополучие источников водоснабжения в основном обусловлено отсутствием ЗСО и/или несоблюдением требований к их организации и эксплуатации. Низкий уровень организации ЗСО водоисточников связан с недостатками в нормативно-правовом обеспечении защиты источников питьевого водоснабжения, которые существуют как на федеральном, так и на региональном уровне.

К проблемам на федеральном уровне относятся:
- объявление требований по организации ЗСО в отдельных статьях различных документов, ряд из которых не имеет необходимого правового статуса;
- медленное совершенствование водного законодательства;
- нахождение ЗСО водоисточника, особенно второго и третьего поясов, вне управленческого влияния владельца водопровода;
- преимущественно административная, а не уголовная ответственность за нарушения экологического и санитарного законодательства и др.

На региональном уровне также существует несколько проблем:
- нереализованные возможности федерального законодательства;
- низкая законодательная активность; противоречия информационного характера;
- формальный характер принятия проектов ЗСО водоисточников;
- отсутствие разработанных и утвержденных механизмов продвижения ЗСО водоисточников и др.

Подзаконным актом, подробно раскрывающим требования установочных статей, является СанПиН 2.1.4.1110-02 [8]. Однако правовой статус этого документа существенно ниже статуса федеральных законов, составляющих правовую основу страны. При этом ВК и федеральный закон № 526ФЗ 1999 г. определяют самые общие положения санитарной охраны источников питьевого водоснабжения. Поэтому регулярно отмечается неправовое поведение юридических и физических лиц в границах ЗСО источников водоснабжения и на водосборных территориях. Учитывая вышеизложенное, предлагается повысить статус ЗСО источников водоснабжения путем расширения перечня региональных особо охраняемых природных территорий (ООПТ) и включения в него ЗСО, в границах которых необходимо ограничивать хозяйственную и иную деятельность. Такой подход не является вновь предлагаемым, т.к. он существует, имеет определенную правовую основу, при этом по разным причинам оставаясь нереализованным [9611].

В статье 1 ГрК, содержащей понятийный аппарат, зоны охраны источников питьевого водоснабжения отнесены к зонам с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ). В статье 14 ГрК указывается, что на картах, содержащихся в схеме территориального планирования субъекта РФ, отображаются границы ООПТ и границы ЗОУИТ. В статье 27 Земельного кодекса РФ (ЗК) приведен перечень ограничиваемых в обороте земельных участков, включая первый и второй пояса ЗСО водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения [12]. Близость статуса ЗСО к ООПТ подчеркнута и в ч. 3 статьи 96 ЗК, согласно которой использование земельных участков в границах второй и третьей ЗСО ограничивается в соответствии с законодательством об ООПТ. В статье 44 федерального закона № 218-ФЗ (вступил в силу с 02.01.2017 г.) объявлено о государственном кадастровом учете части земельного участка, образованной в связи с установлением ЗОУИТ, путем внесения в Единый государственный реестр недвижимости [13]. В статье 12 федерального закона № 89-ФЗ отмечено, что запрещается захоронение отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения [14].

Следовательно, в СанПиН 2.1.4.1110-02 с 2004 года не внесена поправка и, как следствие, не реализовано важное положение о расширении перечня ООПТ и включении в него ЗСО водоисточника, принятое на законодательном уровне. При этом существующая в п.1.9 СанПиН 2.1.4.1110-02 формулировка носит не обязательный, а в большей степени рекомендательный характер, что подтверждает факт нереализованных возможностей федерального законодательства [28, 29, 30, 53].

Рассмотрим финансовую сторону реализации предложения о повышении статуса ЗСО водоисточников Ленинградской области до уровня региональных ООПТ. По данным Управления Роспотребнадзора по Ленинградской области, в 2016 году использовался 1421 водоисточник, в т.ч. 71 - поверхностные водоемы, 1350 - подземные водоносные горизонты. Почти 50% водоисточников не имеют охранную территорию, т. е. около 675 водозаборов подземных вод. Государственная программа «Охрана окружающей среды Ленинградской области» в 2014 году включала подпрограмму «Особо охраняемые природные территории», которая имела в своем составе основное мероприятие «Обеспечение деятельности государственных казенных учреждений» с объемом финансирования 25537,1 тыс. руб. Дирекцией ООПТ на проведение природоохранных рейдов, разъяснений для населения, составление сообщений о состоянии ООПТ в 2014 г. в расчете на 1 га было потрачено около 50 руб. Если принять, что площадь территории ЗСО (26-го и 36-го поясов) 1350 подземных водоисточников в среднем составляет 1 км2 (100 га), то ежегодно на проведение природоохранных мероприятий в объеме, предусмотренном для региональных ООПТ, потребуется около 6,7 млн. руб.

Таким образом, для водных отношений первостепенную важность должно приобретать их целенаправленное государственное регулирование, реализуя полномочия субъекта РФ, а именно - разработку, утверждение и реализацию системного подхода в виде программ (концепций) субъектов РФ по использованию и охране водных объектов. Программами может быть также предусмотрена разработка за счет бюджетных средств проектов ЗСО для эксплуатируемых централизованных источников водоснабжения.

Актуальным является предложение НТС «Проблемы водопользования в Санкт-Петербурге и Ленинградской области» Объединенного научного совета по наукам о Земле РАН и РЭА о необходимости разработки концепции сбалансированного развития систем водоснабжения и водоотведения Ленинградской области с целью обеспечения комплексного развития территорий Ленинградской области, сохранения качества поверхностной и подземной воды, используемой для питьевых целей, что будет способствовать сохранению и укреплению здоровья населения региона [15].

Для совершенствования системы государственного управления на территории Ленинградской области целесообразно подготовить аналитический материал по моделированию социально-экономического и пространственного (размещение производительных сил) развития региона с учетом обеспечения адекватного водоснабжения и эффективной охраны используемых и перспективных водоисточников как природных комплексов, имеющих ресурсное и оздоровительное значение.

Необходимо рассмотреть материалы о ЗСО перспективных водоисточников в целях предоставления им статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения:
- акватории Ладожского озера (в районе М. и К.) и предусмотренные Генеральной схемой и утвержденной постановлением правительства Ленинградской области 21.10.2008 № 322;
- подземные водоносные горизонты, содержащие физиологически полноценную питьевую воду и расположенные в северной части Всеволожского района, южной части Выборгского района и южной части Приозерского района (подземные воды Вендского водоносного комплекса), а также в Подпорожском районе Ленинградской области [16].

С целью обеспечения планомерной работы по внесению изменений в генеральные планы предлагается организовать процедуру актуализации схем территориального планирования МО Ленинградской области в части вынесения на схемы границ ЗСО источников централизованного водоснабжения.

Для реализации направленного на достижение здоровьесберегающего эффекта предложения о разработке и выполнении концептуального подхода к развитию водохозяйственного комплекса региона, уточнению оптимального финансирования, повышению статуса территории и акватории ЗСО водоисточников до уровня региональных ООПТ целесообразно Ленинградскую область определить в качестве субъекта РФ, в котором может быть осуществлена подобная апробация.

Литература:
1. Водный кодекс РФ от 03.06.2006 г. // [Электронный ресурс] - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон от 07.12.2011 N 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»
// [Электронный ресурс] - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // [Электронный ресурс] - Доступ из справочно- правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Водная стратегия РФ на период до 2020 года (Распоряжение Правительства РФ от 27.08.2009 N 1235-р) // [Электронный ресурс] - Доступ из справочно-правовой системы
«КонсультантПлюс».

5. Терентьев В.И. Генеральная схема как основа совершенствования систем водоснабжения и водоотведения Ленинградской об- ласти // Сб. докладов н.-практ. конф. «Вода - стратегический ресурс государства (на примере Ленинградской области)». Санкт-Петербург, 25 - 26 февраля 2010 г.- СПб,, РАЕН, 2010.- С.11-19.
6. Федеральный закон от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ (ред. От 29.07.2017) «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения» // [Электронный ресурс] - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Федеральный закон от 10.01.2002 г. N 7- ФЗ «Об охране окружающей среды» // [Электронный ресурс] - Доступ из справочно- правовой системы «КонсультантПлюс».
8. СанПиН 2.1.4.1110-02 «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения» // [Электронный ресурс] - Доступ из справочно-право- вой системы «КонсультантПлюс».
9. Лопатин С.А., Терентьев В.И., Мясников И.О. О правовой незащищенности водоносного горизонта // Чистая вода - здоровый город. Гигиенические проблемы питьевого водоснабжения Северо-Запада: Материалы научно-практической конференции (г. Санкт-Петербург, 1-2 декабря 2016 г.).- СПб., 2016. С. 18-20.
10. Решение пленума Научного совета по экологии человека и гигиене окружающей среды РФ «Научно-методологические и законодательные основы совершенствования нормативно-правовой базы профилактического здравоохранения: проблемы и пути решения» // Гигиена и санитария.- № 6.- 2013.- С.102-104.
11. Лопатин С.А., Терентьев В.И., Редько А.А. Особенности установления зон санитарной охраны водоисточника // Гигиена и санитария. - № 3.- 2014.- С. 16-20.
12. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 9.07.2017) // [Электронный ресурс] - Доступ из справочно- правовой системы «КонсультантПлюс».
13. Федеральный закон от 13.07.2015 N 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости») // [Электронный ресурс] - Доступ из справочно-правовой системы
«КонсультантПлюс».
14. Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // [Электронный ресурс] - Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
15. Терентьев В.И., Лопатин С.А. Некоторые аспекты правового обеспечения организации зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения // Водоснабжение и санитарная техника.- № 3.- 2015. - С.4-12.
16. Годин В.Ю. Физиологически полноценная питьевая вода (47; 78) для жителей Санкт-Петербурга и Ленинградской области. - СПб., 2016. - 78 с.

The potential of water and planning legislation to improve protection of water sources (on the example of Leningrad region)

One of the reasons of unsatisfactory quality of drinking water in the region is the high percentage of sources of centralized drinking water supply, inappropriate sanitary and epidemiological requirements. Sanitary problems of water sources mainly due to the lack of zones of sanitary protection or compliance in their organization and shortcom7 ings in the legal protection that exist at both the Federal and regional levels.

Keywords: water supply, drinking water, zones of sanitary protection of water sources, specially protected natural areas.

Lopatin Stanislav Arkad'evich, Doctor of Medicine, Professor, Chief Research Worker, «Vodokanal-Engineering» JSC, Professor St.Petersburg state economic University. E-mail: Адрес электронной почты защищен от спам-ботов. Для просмотра адреса в вашем браузере должен быть включен Javascript..

Terent'ev Viacheslav Ivanovich, Doctor of Engineering, General Director «Vodokanal -Engineering» JSC.

Журнал «Вода Magazine», №10 (122), 2017 г.