О переходе к риск-ориентированному нормированию в водном хозяйстве

УДК 65.262.101

В системе регулирования загрязнения природных вод развитых стран более двадцати лет происходит планомерный переход к риск-ориентированному подходу. В статье рассмотрены отдельные проблемы регулирования антропогенной нагрузки на окружающую среду на основе риск-ориентированного подхода в отечественной и зарубежной практике, сделаны выводы о необходимости внедрения обязательных требований к оценке экологических рисков в России.

Ключевые слова: загрязнение природных вод, риск-ориентированный подход, подходы к нормированию загрязняющих веществ, антропогенные нагрузки, контроль безопасности.

В настоящее время в природоохранном регулировании Российской Федерации используется принятый еще в СССР [1] принци «нулевого риска», который положен в основу разработки систем предельно допустимых концентраций (ПДК). ПДК максимальная концентрация химических элементов и их соединений в окружающей среде (ОС), которая при повседневном влиянии на организм человека в течение длительного периода времени не вызывает патологических изменений или заболеваний. ПДК по существу является индикаторным показателем, однако в СССР и далее в Российской Федерации стал основным инструментом регулирования поступлений загрязняющих веществ в окружающую среду, одновременно выполняя функции нормативов качества окружающей среды. Последние так и не были разработаны, несмотря на наличие понятия «норматив качества ОС» в подходе к нормированию, установленном в федеральном законе «Об охране окружающей среды» №7;ФЗ.

В настоящее время существуют две основных системы ПДК поверхностных вод; при водохозяйственном и рыбохозяйственном использовании водных объектов: ПДКв и ПДКвр, а научное обоснование их использования в водном хозяйстве отсутствует. Данные системы едины для всех водных объектов страны, несмотря на огромное различие физико-географических условий. А главное, такие системы не позволяют осуществлять прямое регулирование влияния конкретных веществ на живые организмы водных экосистем.

В системе регулирования загрязнения природных вод развитых стран, в частности в ЕС и США, уже более двадцати лет происходит планомерный переход к риск-ориентированному подходу, в первую очередь для принятия управленческих решений. При таком подходе в случае загрязнения ОС точно определяется каждое из загрязняющих веществ, оказывающих негативное воздействие, и на основании информации об их свойствах, поведении в ОС, характере водопользования определяется вероятность воздействия на живые организмы и возможные негативные эффекты такого воздействия. И только на основании результатов оценки рисков принимается решение о необходимости и степени ликвидации последствий загрязнения природопользователем. Поскольку риск является вероятностной характеристикой, в этом подходе устанавливается уровень допустимого риска.

Риск-ориентированный подход в системе российского законодательства

Проблема оценки рисков в РФ входит в перечень задач Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), основная функция которой заключается в осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора за соблюдением санитарного законодательства РФ. В Положении о службе не указывается необходимость оценки экологических рисков, за исключением риска для здоровья населения при воздействии химических веществ, загрязняющих окружающую среду. Это обусловлено существующей законодательной и методической базой, сфокусированной на оценке рисков воздействия химических веществ только на здоровье человека и среду его обитания[1].

В рамках существующей системы социально-гигиенического мониторинга (СГМ) на постоянной основе проводятся мероприятия по выявлению, оценке и контролю рисков ограниченного числа химических веществ во всех субъектах РФ. Так, в 2014 году результаты СГМ и оценки риска здоровью населения позволили подготовить 3,1 тыс. проекта решений [2], что показывает действенность этой системы. Тем не менее, в направлении воздействия химических веществ и контроля их воздействия на компоненты ОС такая задача не ставится.

Стоит отметить, что деятельность Роспотребнадзора все больше сопрягается с концепцией рисков: на конец 2014 года в ведомстве внедрялась модель риск-ориентированной контрольно-надзорной деятельности, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, основанной на: 1) использовании методов оценки рисков здоровью на всех этапах организации и осуществления контрольно- надзорной деятельности; 2) классификации субъектов надзора в зависимости от степени угрозы и риска причинения вреда жизни и здоровью граждан; 3) дифференцированном подходе к проведению контрольно-надзорных мероприятий с концентрацией усилий на объектах высокого риска для здоровья [3].

В свою очередь, в компетенцию Министерства природных ресурсов РФ как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере природопользования, оценка экологического риска вообще не входит. В Положении о Министерстве [4] отсутствует даже упоминание о деятельности по оценке риска или разработке соответствующих нормативно-методических актов. Систематических исследований или наблюдений в области оценки рисков данное ведомство не проводит.

 В октябре 2016 года был принят технический регламент (ТР) «О техническом регламенте о безопасности химической продукции», устанавливающий для производителей и импортеров требования к обращению с такой продукцией на рынке, правила идентификации продукции, требования к классификации, маркировке, паспортам безопасности, нотификации, а также правила и формы оценки безопасности продукции. В отношении новых химических веществ, выпускаемых в обращение на территории РФ, производители или импортеры обязаны будут подавать сведения в Реестр химических веществ и смесей. Такой реестр будет представлять собой информационный ресурс, содержащий сведения о свойствах химических веществ и смесей, включающие в себя информацию об их запрете, ограничении или разрешении их применения на территории РФ. Производители или импортеры будут обязаны проводить для новых химических веществ оценку опасности в отношении жизни и здоровья человека и животных, а также оценку опасности для окружающей среды, стойкости, способности к биоаккумуляции и токсичности, а для опасных и (или) стойких, способных к биоаккумуляции и накоплению токсичных химических веществ разрабатывать сценарии воздействия и давать характеристику рисков.

В настоящий момент оценка экологических рисков в российской природоохранной практике сводится к оценке экологической опасности, методически основанной на использовании ПДК или ориентировочно допустимых уровней (ОДУ). Оценка экологического ущерба, в частности, для водных объектов основана на оценке стоимости компенсации экологических правонарушений также с учетом принципов ПДК и нацелена на восстановление состояния водного объекта до показателей, наблюдаемых до выявленного нарушения [3]. Методика не предусматривает оценки вероятностного ущерба в случае реализации экологических рисков.

Основным инструментом действующей в РФ системы регулирования антропогенных воздействий на водные объекты являются «нормативы допустимых сбросов» (НДС), основанные на концепции ПДК. Они устанавливаются для субъектов хозяйственной и иной деятельности в соответствии с показателями массы химических веществ и микроорганизмов, допустимых для поступления в ОС от стационарных, передвижных и иных источников в установленном режиме и с учетом технологических нормативов, и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды (ПДК) [5].

Требование к нормированию качества сточных вод (СВ) на основании показателей ПДК является чрезмерным. Более того, Методика НДС устанавливает нормативное требование, чтобы состав СВ соответствовал ПДК, если сброс СВ происходит в пределах черты (границы) населенного пункта. При этом в действующем законодательстве нет четкого определения этого понятия. Различные норматив; но;правовые акты, в частности Земельный, Градостроительный, Административный кодексы по-разному трактуют это понятие. Необоснованность этого нормативного требования очевидна: некоторые ПДКвр ниже ПДК для питьевой воды. Кроме того, качество воды в городских водотоках, как правило, превышает ПДК.

Очевидно, если оставаться в рамках традиционной концепции НДС - ПДК, для крупных водных объектов необходимо использовать постоянные действующие гидродинамические модели, которые могут и должны решать не только задачи регламентации отведения сточных вод, но и значительно более широкий круг задач: обеспечение устойчивости функционирования водохозяйственных систем, прогнозирование прохождения волн паводков, оценку последствий различных чрезвычайных ситуаций (ЧС), связанных с воздействием на водные объекты или водных объектов на окружающую среду. В настоящее время такие ЧС вообще находятся вне правового поля системы регулирования.

Опыт регулирования воздействия на водные объекты в странах с развитой экономикой

Для нормирования воздействия на водные объекты в странах Европейского Союза и США в качестве регулирующего инструмента также используется подход предельно- допустимых сбросов.

Расчет ПДС в странах ЕС осуществляется на основании двух подходов к нормированию:
- технологический подход, предусматривающий определение ПДС сточных вод и загрязняющих веществ, достигаемых при применении наилучших доступных технологий (НДТ);
- нормативный подход, предусматривающий определение ПДС сточных вод и загрязняющих веществ на основании нормативов качества (НК) конкретного водного объекта -приемника СВ.

Для крупных водных объектов подход на основе НК допускает значительно более высокий уровень сбросов, чем технологический подход. С другой стороны, объем сбросов сточных вод, установленный в соответствии с НДТ, может превышать НК в небольшом водоеме.

Важнейший принцип Рамочной директивы ЕС о воде заключается в том, что вне зависимости от того, соответствует ли вода в водном объекте установленным нормативам или нет, нельзя допускать ухудшения ее качества. Поэтому Директива предусматривает применение «комбинированного подхода», при котором ПДС устанавливается на основании НДТ, но в случае, если разработанный таким образом ПДС превосходит НК, устанавливаются более строгие требования к сбросу. Фактически используемый подход зависит от природы рассматриваемого загрязняющего вещества и особенностей источника загрязнений.

В США нормирование сбросов в водные объекты осуществляется по аналогичному принципу, как и в ЕС. В рамках Программы государственной системы предотвращения сбросов (National Pollutant Discharge Elimination System) при разработке ПДС для выдачи разрешений на сброс сточных вод и загрязняющих веществ от точечных источников применяется аналогичный европейскому подход к нормированию:
- технологически-обоснованный (technology;base dapproach), предусматривающий определение степени удаления загрязняющих веществ из сточных вод при использовании конкретной, практически применимой и экономически целесообразной НДТ;
- нормативы качества вод (water quality standards), предусматривающие соблюдение НК, обеспечивающих нормальное (безопасное) функционирование водного объекта при его целевом использовании.

Нормирование источников загрязнения на основании ПДС является составной частью системы обеспечения экологической безопасности. Другой составляющей такой системы в странах ЕС и США является регулирование сбросов химических веществ, как основных объектов негативного воздействия на ОС и здоровье человека, через механизм оценки рисков.

Регулирование антропогенных нагрузок на основе риск- ориентированного подхода в Евросоюзе

Оценка рисков окружающей среды (Environmental risks) в странах ЕС является законодательно интегрированным процессом, охватывающим не только экологические риски, но и риски для здоровья человека, а также промышленные риски. Предметами оценки рисков являются химические вещества, в т.ч. генетически модифицированные, канцерогенные, иммунотоксичные, а также радиация, патогенные организмы и т.д.

Активное развитие системы оценки рисков в странах ЕС началось в 1993 году с момента принятия первого регламента по оценке рисков и контролю за существующими химическими веществами [6]. Было принято положение по определению приоритетных химических веществ, нуждающихся в оценке рисков. Однако разработанный механизм показал низкую эффективность: за период 1994-2007 гг. оценка рисков была проведена в отношении лишь 141 приоритетного химического вещества.

В 2007 году Европейская Комиссия утвердила новую систему регулирования производства, размещения на рынке и использования химических веществ, получившее название REACH (Registration, Evaluation, Authorisation and restriction of Chemicals - регистрация, оценка, разрешение и ограничение химических веществ) [1], действующая по настоящий момент [7]. Система нацелена на контроль за оборотом химических веществ и минимизацию вреда от их использования на здоровье человека и окружающую среду. Контроль за выполнением законодательства осуществляет специально учрежденное ведомство - Европейское химическое агентство (ЕХА).

Оценка воздействия на окружающую среду проводится на основании набора первичных данных о физико-химических и токсикологических свойствах вещества, миграционном цикле в ОС и его экологической опасности, а

Одним из основных требований REACH является возложение ответственности за оценку рисков и опасности химических веществ на произ водителей и поставщиков - ранее
данная ответственность была закреплена за федеральными агентствами.

Производители и поставщики обязаны провести оценку безопасности для здоровья человека и окружающей среды химических веществ, которые они поставляют на рынки стран ЕС в составе продукции или в чистом виде, в случае если суммарный оборот таких веществ превышает 1 тонну/год. Кроме того, они обязаны представить в ЕХА информацию о токсичности, опасности и оценки риска химических веществ для здоровья населения и ОС при их производстве и использовании, а также мер управления данными рисками.

Эффективность действующей системы не вызывает сомнений - с момента введения REACH в 2007 году до начала 2016 года были зарегистрированы и прошли оценку риска 13428 химических веществ [8]. Кроме того, по оценкам статистического агентства Евростат, уровень экологических рисков от химических веществ с момента введения законодательных требований REACH снизился более чем в два раза за пятилетний период с 2007 по 2012 гг.

Принципиальный подход к оценке химической безопасности вещества включает три составляющие [9]:
1. Оценку опасности - сбор и анализ информации о физико-химических и биологических свойствах вещества, способах производства и использования, воздействии на ОС. В случае если в результате проведенной оценки вещество не попадает в классификацию опасных веществ и не является стойким (токсичным), склонным к биоаккумуляции, процесс оценки завершается.
2. Оценку воздействия - определение степени воздействия вещества на человека и ОС на всех этапах жизненного цикла вещества с учетом всех способов его производства и использования.
3. Характеристику риска - сравнение уровня воздействия вещества с безопасными пороговыми значениями для человека и ОС.

Результаты данных этапов позволяют установить уровень химической безопасности вещества и в случае необходимости разработать дополнительные меры для контроля и снижения рисков. Рассмотрим более подробно алгоритм оценки воздействия химического вещества на окружающую среду, изложенный в методическом справочнике REACH.

Оценка воздействия на окружающую среду проводится на основании набора первичных данных о физико-химических и токсикологических свойствах вещества, миграционном цикле в ОС и его экологической опасности, а также информации об основных направлениях и условиях использования исследуемого вещества (рис. 1).

Для проведения оценки должны быть обязательно определены все стадии жизненного цикла (ЖЦ) вещества, что позволяет установить границы проведения оценки рисков. Для этого определяются: способы использования вещества на каждой стадии ЖЦ, все возможные виды поступления вещества в ОС на всех стадиях ЖЦ, возможные объекты, на которое вещество может оказывать воздействие.

Оценка экологического риска проводится последовательно в три этапа.

На первом этапе определяются условия использования вещества и оцениваются существующие меры по снижению риска, такие как наличие сооружений очистки сточных вод, газо- воздушных выбросов и т.д.

На втором этапе производится оценка объемов поступлений в ОС (через выбросы, сбросы, размещение отходов, поверхностный сток) на региональном и местном уровне для каждого способа использования вещества с учетом эффективности существующих мер снижения риска.

На третьем этапе осуществляется оценка распределения вещества между компонентами ОС (атмосферным воздухом, водной средой, осадком, почвой), а также проводится оценка трансформации в ОС (биотическая/абиотическая деградация, аккумуляция) и воздействия на биообъекты.

В свою очередь, оценка степени воздействия вещества на биообъекты является основой оценки экологического риска и рассчитывается как отношение прогнозируемой концентрации вещества в ОС (PEC) к прогнозируемой безопасной концентрации вещества (PNEC) в ОС. Если PEC рассчитывается на основании теоретических данных, то PNEC определяется в ходе лабораторных тестов на биообъектах трех трофических уровней для определения воздействия при миграции вещества в пищевой цепи (таблица 1). Объекты оценки выбираются экспертным путем в зависимости от особенностей вещества и его миграционного цикла.

Необходимо отметить, что оценка воздействия является итеративным процессом. В случае если установленный уровень риска указывает на неэффективность мер снижения риска и условий использования веществ для обеспечения надлежащего контроля на уровне производителя и цепочки использования, необходимо проводить повторную оценку с уточнением информации, использованной для расчета, например, с более подробными данными о свойствах вещества и его воздействии при проведении лабораторных тестов.

 Регулирование антропогенных нагрузок на основе риск- ориентированного подхода в США

Агентство по охране окружающей среды США является родоначальником подхода к оценке экологических рисков, связанных с воздействием химических веществ, предложив в 1975 году первое руководство по оценке риска под названием «Количественная оценка риска при внешнесредовой экспозиции винилхлорида». На сегодняшний день US EPA и другими федеральными ведомствами разработаны десятки методических указаний по оценке экологических рисков.

Общий алгоритм проведения оценки экологических рисков схож с алгоритмом принятым в ЕС, однако предъявляет более конкретные требования.

Стадии оценки экологических рисков представлены в Руководстве оценки экологического воздействия лекарственных веществ и биопрепаратов [17]. На первом этапе проводится оценка миграции и трансформации вещества в окружающей среде. На втором этапе проводится оценка воздействия на живые объекты.

Недостатки риск-ориентированного подхода и направления дальнейшего развития

И у риск-ориентированного подхода существует ряд недостатков. Методики расчета экологических рисков, предусматривающие проведение биотестирования для конкретных живых объектов на каждом трофическом уровне, позволяют определить экологическую опасность для индивидуальных организмов. Очевидно, что уровень уязвимости к воздействию конкретного веществ может многократно различаться в пределах трофического уровня, а данные лабораторных измерений на стандартных тестобъектах не позволяют выявить такие случаи. Имеется ряд иных трудностей:
- недостаток информации, отсутствие первичных данных или неточность данных не позволяют сделать точный прогноз;
- неточности измерений, недостаточность проведенных измерений, неадекватность методов измерений, ошибки измерений и т.д;
- условия измерений, различия между лабораторными и естественными условиями измерений ввиду особенностей климатических факторов среды, типа почвы, структуры экосистемы, различия в видовом составе;
- неточность прогнозных моделей, экстраполирование результатов за пределы измерений, нестабильность оценочных параметров.

Выводы:

Успешный опыт Евросоюза и США показывает высокую эффективность действующей системы контроля безопасности химических веществ для здоровья населения и ОС. Закрепление за производителями и поставщиками ответственности за проведение оценки опасности и воздействия вещества на окружающую среду многократно облегчает и ускоряет процесс выявления потенциально опасных веществ, нуждающихся в комплексных экспериментальных исследованиях, установлении предельно допустимых концентраций или возможном запрете производства и использования. В системы оценки экологических рисков как в странах ЕС, так и в США положены схожие принципы.

Внедрение обязательных требований к оценке экологических рисков химических веществ является неотъемлемым этапом дальнейшего развития природоохранного законодательства РФ. Уже сейчас Россия приняла на себя обязательства по созданию системы рыночного регулирования химических веществ по форме ТР о безопасности химической продукции, с плановым вступлением в силу в середине 2021 года. За этот период в стране должна быть разработана нормативно-методическая база для исполнения требований ТР, назначены ответственные ведомства, проведено множество информационно-разъяснительных работ.

Литература:
1. Збитнева Е.В., Муратова Н.М. Системный подход к выбору приоритетных химических веществ для их оценки c целью обеспечения последовательного снижения риска от их обращения до приемлемого уровня. Химическая и биологическая безопасность. 2015.
№ 2. Электронный доступ: http://www.cbsafe- ty.ru/rus/saf2015-01p051-059.pdf
2. О состоянии санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Российской Федерации в 2014 году: Государственный доклад.- М.: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, 2015.-206 с.
3. Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства. Министерство природных ресурсов Российской Федерации от 30 марта 2007 г. № 71.
4. Об утверждении положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов правительства Российской Федерации. Правительство Российской Федерации, Постановление от 11 ноября 2015 г. №1219.
5. Методика разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей. Утверждена приказом МПР России от 17.12.2007 №333.
6. Council Regulation (EEC) No 793/93 of 23 March 1993 on the evaluation and control of the risks of existing substances.Электронный доступ: http://www.dantes.info/Tools&Methods/ Othertools/Docs/793.93.pdf
7. Краткий обзор нового Регламента Европейского Союза по химическим веществам REACH. Электронный доступ: http://www.ecovostok.ru
8. General Report 2015. European Chemicals Agency, Helsinki, 2016.
9. Guidance in a Nutshell. Chemical Safety Assessment. European Chemicals Agency, 2009. P. 22.
10. Manuilova A. Methods and Tools for Assessment of Environmental Risk, Dantes, 2003, P. 21.
11. Meric S., Ekmekyapar F., Varol G. Environmental Risk Assessment of 20 Human Use Antibiotics in Surface Water and Urban Wastewater Jacobs Journal of Civil Engineering Электронный доступ:http://civilengineering. jacobspublishers.com/index.php/j-j-civil-eng-1- 1-007
12. Guidance on information requirements and Chemical Safety Assessment. Chapter R.16: Environmental exposure assessment, V. 3.0., 2016.

The transition to risk based regulation in the water sector

In the system of regulation of water pollution in developed countries for more than twenty years the planned tran- sition to risk-oriented approach. The article considers some problems of regulation of anthropogenic load on OS on the basis of a risk-based approach in domestic and foreign practice.

Keywords: water pollution, the risk-oriented approach, approaches to regulation of pollutants, anthropogenic load, security checks.

Venitsianov Evgeny Viktorovich, doctor of physico mathematical Sciences, head of the laboratory of water protection of the Institute of water problems RAS. 119333, Russia, Moscow, GSP;1, Gubkina, 3, IWP RAS. E;mail: Адрес электронной почты защищен от спам-ботов. Для просмотра адреса в вашем браузере должен быть включен Javascript.

Adjienko Georgy Vladimirovich, Junior researcher of the Department of water resources management, water problems Institute of the Russian Academy of Sciences.119333, Russia, Moscow, GSP;1, Gubkina, 3, IWP RAS. E;mail: Адрес электронной почты защищен от спам-ботов. Для просмотра адреса в вашем браузере должен быть включен Javascript.

Журнал «Вода Magazine», №4 (116), 2017 г.